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INSTITUT EUROPEEN DES FINANCES PUBLIQUES Prof. Dr Wolfgang KITTERER Consolidation budgétaire et Stabilité macro-économique en Europe Note EIPF N° 1 Septembre 1999 Adresse de l'auteur : Wolfgang Kitterer Université de Cologne Séminaire de Sciences de la Finance Albertus-Magnus Platz D 50923 KÖLN
-INTRODUCTION- 1. Introduction - Décision d'adopter une Monnaie commune Début mai 1998, le Conseil de l'Union Européenne choisit les membres de l'Union Monétaire Européenne(UME). Conformément à l'Article 121 du Traité d'Amsterdam et compte tenu du rapport sur la convergence établi par l'Institut Monétaire Européen (IME) et la Commission Européenne, il est stipulé que : 11 Etats Membres de l'Union Européenne : Belgique, Allemagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Espagne et Portugal remplissent les conditions préalables à l'adoption de la monnaie unique, conformément au Traité de la CEE et que par conséquent, l'Euro sera introduit dans ces pays le 1er janvier 1999. Alors il était stipulé dans le rapport que la Grèce et la Suède ne remplissaient pas encore les conditions d'admission de l'EURO. Le Conseil renonça à évaluer la convergence économique pour le Danemark et le Royaume Uni, ces deux pays ayant préalablement notifié qu'ils n'avaient pas l'intention de participer à la Phase Trois de l'Union Economique et Monétaire.
2. Stabilité extérieure La controverse apparue entre les scientifiques et les hommes politiques sur l'introduction de l'Euro s'est considérablement atténuée. Cela s'explique par l'existence de la nouvelle monnaie devenue irréversible et de la nature même du contexte économique international de plus en plus secoué par les crises financières, dans lequel elle a fait ses premiers pas. L'activité économique globale de l'année écoulée a connu une baisse notable. La crise financière asiatique s'est accentuée et s'est étendue à la Russie et au Brésil. La récente tourmente des marchés financiers internationaux a entraîné une grande variabilité des taux de change. De nombreuses Bourses connaissent une importante diminution de la valeur de leurs titres. Tout cela créa une insécurité et fit craindre une récession économique générale. L'une des plus grandes zones économiques du monde, la zone de l' Euro, s'est avérée un facteur de stabilité pour l'économie globale en cette période d'insécurité. Il ne faut pas non plus oublier que l'Euro a perdu plus de 10% de sa valeur par rapport au dollar US depuis son lancement au début de cette année (cf Fig.1). Cependant, il ne faut pas attribuer cette évolution à la faiblesse de l'Euro mais plutôt à la force du dollar US, dû à une longue période d'essor aux Etats-Unis qu'explique la modération de l'inflation et un faible chômage, même si, par ailleurs, le déficit des comptes courants aux Etats-Unis ne cesse d'augmenter.
Fig.1 : Taux de change Euro (janvier –juillet 1999 ; S par Euro) Source : Banque Centrale Européenne, Bulletins mensuels
Quoi qu'il en soit, dans la zone monétaire nouvellement créée, les préoccupations concernant la parité de l'Euro par rapport au dollar prennent un caractère relatif, à la lumière de l'instabilité des parités des différentes monnaies des Etats membres qui ont précédé l'Euro. Avec l'introduction de l'Euro, la majeure partie du commerce extérieur est devenue un commerce intérieur à la zone. Nettement plus de la moitié des exportations des Etats membres de l'UME se produit à l'intérieur de la zone Euro ; seule une part infime des échanges concerne des pays extérieurs à cette zone.
3. Stabilité interne.- Si l'on regarde l'autre aspect de la stabilité monétaire, i.e la stabilité interne, une image très positive émerge actuellement –du moins à un niveau d'examen superficiel. La stabilité des prix est presque complète. Sur la base de l'indic harmonisé des prix à la consommation (IHPC), le taux d'inflation annuel au sein de la zone Euro reste inférieure à 1% (cf Fig. 2).
Fig.2 : Indice harmonisé des Prix à la consommation (changes en pourcentages) Source : Banque Centrale Européenne, Bulletins mensuels
La baisse de l'inflation de ces dernières années a conduit certains commentateurs de politique économique à lancer des mises en garde relatives à un risque de déflation. Cette idée est aussi fausse que dangereuse. La stabilité des prix rencontre assurément peu d'objections et il est toujours dans l'intérêt du consommateur qu'il y ait non seulement diminution du taux d'inflation mais aussi du niveau absolu des prix. Or apparemment, la crainte d'une baisse générale des prix provient de l'hypothèse selon laquelle elle saperait le développement économique ou que l'insuffisance de la demande qui en résulterait entraverait une forte croissance de production et de l'emploi et qui s'entretienne elle-même. En conséquence, il appartient à la politique économique de stabiliser l'économie soit en abaissant les taux directeurs ou en corrigeant l'insuffisance de la demande par des mesures de relance budgétaire. Notons tout d'abord qu'il n'y a pas lieu de parler d'un déclin de la demande totale. "Avec une hausse de 3.0 pour cent, le PIB en termes réels dans la zone Euro beaucoup augmenté par rapport à l'année précédente, malgré une détérioration du contexte économique international… Le taux de croissance atteint en 1998 a un taux record depuis 1990. Il s'est accompagné d'une croissance de l'emploi et, pour la première fois depuis 1995, d'une baisse du chômage". Le dilemme réside dans le fait : Que la part de l'investissement dans le PIB de l'Europe baisse à long terme, malgré la lente reprise économique qui se dessine depuis 1995 et que les taux de croissance ne suffisent pas à résoudre un des problèmes économiques les plus urgents : la réduction du taux de chômage très élevé. La part des investissements dans le PIB de la zone Euro a effectivement chuté de façon significative depuis le début des années 90, passant d'une valeur maximale de 23 % à environ 19 % en 1998 (cf Fig. 3). En outre, un nouveau ralentissement des taux de croissance aux alentours de 2 à 2,5 pour cent s'amorce en 1999. Mais ce chiffre représente précisément la limite supérieure de croissance économique au-delà de laquelle on ne peut guère attendre d'effets positifs sur l'emploi.
Fig.3 : Formation brute de Capital fixe (en pourcentage PIB) Source : Banque Centrale Européenne, Bulletins mensuels
Les données empiriques font apparaître une corrélation évidente entre le manque d'investissements en tant que facteur déterminant dans l'augmentation du potentiel de croissance de la production et dans le manque d'emplois. De 1990 à 1998, alors que le taux d'investissement baissait d'environ 4 %, comme l'indique la fig.3, le nombre de chômeurs dans la zone Euro a augmenté d'environ 40%. En 1990, environ 10 millions de personnes étaient demandeurs d'emploi. En décembre 1998, ce chiffre a atteint 14 millions, soit plus de 10 % de la population active vivant dans cette zone. Cette comparaison souligne que l'évolution générale du chômage en Europe est essentiellement le reflet de problèmes structurels ne pouvant être résolus uniquement par des mesures de politique budgétaire conjoncturelle. Les problèmes à long terme ne peuvent se résoudre qu'au moyen d'une politique à long terme. Cela soulève la question de savoir quel est le bon moyen d'instaurer la stabilité et le plein emploi, i.e la question de savoir ce qu'il faut faire et qui est censé le faire.
4. Rôle de la politique monétaire Lors des récents débats de politique économique, il a été souligné –en particulier du côté allemand- que la Banque Centrale et le Gouvernement pouvaient créer des conditions plus favorables à la croissance économique et à l'emploi en fixant des taux d'intérêt bas et en relançant la consommation privée. Le gouvernement allemand a clairement déclaré dans son rapport économique annuel qu'il souhaitait que la politique monétaire stimule davantage la croissance économique. En même temps, le gouvernement marquait son intention d'accorder une place plus importante à la gestion de la demande, parmi ses objectifs de politique budgétaire. L'idée de la politique monétaire de stimuler la croissance économique semble valable. D'une part, on attend de l'abaissement des taux directeurs un effet de déblocage de l'activité d'investissement des entreprises, soit par le biais de la baisse correspondante du coût du crédit de financement des investissements, soit parce que le rendement composé des placements financiers en valeurs mobilières deviendra comparativement moins intéressant que les investissements physiques en biens d'équipements. D'autre part, la réduction des taux d'intérêt conduit à une dépréciation de la monnaie nationale, et à une baisse des prix des exportations, et donc une amélioration de la compétitivité de l'économie. La politique de taux de change est à trop courte vue. Une Banque Centrale qui mène une politique monétaire visant à dévaluer la monnaie compromet la stabilité des prix intérieurs. Une telle stratégie de dévaluation obligerait la Banque Centrale à acheter une devise étrangère contre de la monnaie locale. Cela ferait augmenter la masse monétaire nationale, accroissant ainsi doublement le danger inflationniste, d'une part en raison de l'élargissement de la base monétaire, et d'autre part du fait de la hausse des prix des importations due au renchérissement des devises étrangères. En outre, on ne peut exclure que la stratégie de dévaluation d'une vaste zone monétaire inciterait à des dévaluations compétitives de la part des pays concurrents, déclenchant ainsi des dépréciations monétaires en spirale. Bien que certains pays isolés puissent en tirer avantage à court terme, une telle politique serait à long terme extrêmement néfaste pour tous les pays. Une politique d'argent bon marché conçue pour encourager l'investissement privé repose sur du vent. Cet instrument est uniquement adapté –si tant est qu'il le soit- en complément d'une politique des salaires et d'une politique budgétaire équilibrées. Il ne peut toutefois constituer un facteur de croissance économique suffisant pour pallier à la longue carence d'investissement ou à un chômage élevé. Il est absolument évident qu'une Banque Centrale doit adapter la masse monétaire au marché, de façon à ce que le développement de l'économie ne soit pas entravé par des contraintes financières. C'est la raison pour laquelle la Banque Centrale Européenne base son objectif de fluctuation annuelle qui régit la croissance de la masse monétaire sur certaines hypothèses de croissance à moyen terme du PIB, et non sur la croissance effective du PIB courant. Cette approche donne d'emblée quelques caractéristiques anti-conjoncturelles à la politique monétaire, puisque la masse monétaire suit en principe le sentier de croissance du PIB, même si les taux de croissance effectifs peuvent s'écarter temporairement de cette trajectoire, ou lors de fluctuations de la croissance de caractère conjoncturel dues à une sous-utilisation des capacités de production. On ne peut guère en attendre davantage d'une politique monétaire, et surtout pas que les taux d'intérêt à court terme fixés par la Banque Centrale influent fortement sur le comportement en matière d'investissement à long terme. Comme l'a formulé très justement Karl Schiller (Ministre des Finances du gouvernement allemand de la "Grande Coalition" de 1966), la politique monétaire ne peut que mener les chevaux à la mare, mais ceux-ci devront boire par eux-mêmes. La Banque Centrale doit agir prudemment, même lorsqu'elle fixe les taux à court terme, car les effets de cette politique ne se feront sentir complètement qu'au bout d'un ou deux ans. Pour utiliser l'analogie de Schiller, si la politique monétaire remplit trop l' "abreuvoir" aujourd'hui afin de répondre à la demande de soutien de l'investissement privé, elle ne pourra pas le vider d'un seul coup lorsque les tensions inflationnistes se produiront dans la phase conjoncturelle ascendante qui suivra. Toute tentative d'écrêter les taux de croissance par une politique monétaire anti-conjoncturelle comporte le risque d'accroître les fluctuations conjoncturelles. Ces dernières obligeraient alors la Banque Centrale à resserrer les rênes encore plus que si elle avait mené une "politique" monétaire équilibrée à moyen terme, tout "en douceur ". Quoi qu'il en soit, on peut estimer que la politique monétaire n'aura qu'une influence réduite sur les décisions d'investissement, en agissant par le biais des taux d'intérêt. Les facteurs plus importants qui déterminent l'investissement sont le développement du marché, le coût de la main- d'œuvre, les niveaux d'imposition et autres considérations de coûts et de recettes. Cette explication est confirmée par les données empiriques de ces dernières années. Au début des années 1990, les taux d'intérêt réels dans la zone Euro se situaient dans la fourchette de 6 à 7 %. Mis à part quelques périodes très brèves, ils ont alors baissé régulièrement, pour atteindre aujourd'hui un niveau historiquement bas, d'à peine plus de 3%. L'investissement n'a nullement augmenté simultanément pendant la même période. Comme on l'a déjà mentionné, la part des investissements a, par contre, chuté de façon significative. Nous en concluons que la politique monétaire ne peut être ni le "deus ex machina" de la politique budgétaire anti-conjoncturelle, ni la solution aux problèmes économiques structurels, mais qu'elle joue cependant un rôle important. Chaque fois qu'elle réussit à maintenir la stabilité des prix, elle renforce la lisibilité, la crédibilité et la fiabilité de la politique économique, contribuant ainsi à régulariser la croissance économique et le plein emploi.
5. Rôle de la politique budgétaire. A tout moment, la politique monétaire doit prendre en compte les pressions inflationnistes supplémentaires résultant de facteurs autres que la masse monétaire. C'est particulièrement important en politique monétaire quand on s'efforce d'évaluer correctement la marge d'activation de l'économie réelle et d'adapter la masse monétaire en conséquence. C'est la raison pour laquelle la politique monétaire se voit souvent jouer le rôle ingrat de contredire les attentes exagérées fondées sur son efficacité ou de devoir rappeler à l'ordre les autres acteurs de la politique économique. Objectifs contradictoires de la politique monétaire et de la politique budgétaire.- La politique monétaire et la politique budgétaire sont souvent en opposition l'une par rapport à l'autre quant à leurs orientations respectives. La première n'est pas en mesure d'atteindre une stabilité monétaire intérieure et extérieure si la deuxième n'est pas également orientée vers la stabilité et la solidité. Les deux domaines sont étroitement solidaires : une monnaie ne peut être stable à long terme que si la politique budgétaire est saine. Les déficits budgétaires de longue durée menant à une situation insoutenable des budgets gouvernementaux conduiront soit à un financement de l'inflation, soit à la faillite. Il y a une soixantaine d'années, au début du mois de janvier 1939, le Conseil d'Administration de l'institut d'émission allemand de l'époque, la Reichsbank, adressa une lettre dramatique au "Führer et chancelier du Reich" Adolf Hitler, dont je tiens à citer l'extrait suivant : "La politique de dépenses sans scrupules du gouvernement fait peser une menace fatale sur la monnaie. Le gonflement illimité des dépenses publiques voue à l'échec toute tentative visant à instaurer un budget équilibré, mène les finances publiques au bord de la débâcle malgré une pression fiscale considérable, et fait voler en éclats la politique de la Banque Centrale et la monnaie. Il n'existe aucune recette géniale ou subtile ni aucune technique budgétaire et monétaire, aucune organisation ni mesures de contrôle qui soient assez efficaces pour endiguer les effets dévastateurs sur la monnaie d'un comportement de dépenses démesurées. Aucune Banque Centrale n'est capable de maintenir la valeur de la monnaie face aux dépenses inflationnistes du gouvernement." Cette lettre d'une lucidité remarquable sur le conflit opposant politique monétaire et politique budgétaire conduisit au renvoi de tous les membres du conseil d'administration. La Reichsbank fut obligée de se mettre au service d'une politique budgétaire expansionniste de financement de la guerre comportant un contrôle des prix. Elle provoqua une inflation larvée qui nécessita, après la Seconde Guerre Mondiale, la réforme monétaire de 1948. Le dilemme que présente la répartition appropriée des mesures entre la politique monétaire et la politique budgétaire a été suffisamment mis en lumière à l'époque du financement de guerre. Mais il peut aussi se révéler dangereux à des "époques relativement normales". L'histoire du Système Monétaire Européen n'a cessé d'en donner la preuve. Il y a 6 ans seulement, le mécanisme de taux de change européen entra en crise une fois de plus, lorsque ce que l'on appelle le "dosage des politiques" a été chamboulé, lorsque les politiques monétaire et budgétaire de certains pays se sont contrecarrées au lieu de faire l'objet de coordination réciproque. La politique budgétaire expansionniste de certains pays a déclenché une surchauffe de l'économie et, par voie de conséquence, une flambée de l'inflation. La dégradation de la stabilité interne a ensuite atteint la stabilité externe. Les banques centrales nationales tentèrent d'empêcher la dévaluation de leurs monnaies et la perte de réserves en devises qui en résulte en augmentant constamment les taux d'intérêt officiels. Une telle politique monétaire a étranglé l'activité économique nationale. La politique budgétaire menée parallèlement à cette dernière a livré une lutte sans relâche contre la baisse d'activité économique et la montée consécutive du chômage, par des mesures de relance de la consommation privée. Cela aboutit finalement au cercle vicieux de l'escalade des taux d'intérêt, des dépenses budgétaires et de la dette publique. La politique de taux d'intérêt élevés n'a pu stabiliser la valeur extérieure des monnaies laminées par l'inflation nationale. Le cercle vicieux de mesures de politique monétaire et budgétaire se renforçant mutuellement n'a pu être finalement rompu que par l'action puissante des marchés des changes sur lesquels les attaques spéculatives contre les monnaies faibles provoqua une séparation entre les monnaies stables et les monnaies sujettes à inflation. Seule la décision commune des ministres des finances de la CEE début août 1993 parvint à sauver le système monétaire européen en élargissant les marges de fluctuation autour du taux pivot à + 15%.
Les critères de convergence budgétaire du Traité de Maastricht Les auteurs du Traité de Maastricht ont pris en somme une décision très sage en faisant de la discipline budgétaire l'une des conditions fondamentales préalables à l'introduction de la monnaie commune. En effet, la politique monétaire ne peut maintenir à long terme la valeur de la monnaie face à une politique budgétaire constamment expansionniste. La politique budgétaire joue donc un rôle primordial quant à la crédibilité en matière de stabilité monétaire. Les exigences de discipline budgétaire ont pris corps de façon écrite et quantifiée dans un protocole relatif au Traité de Maastricht sous forme de deux règles appelées critères de convergence budgétaire : 1°) les déficits budgétaires annuels ne doivent pas dépasser 3% du PIB ; 2°) la dette publique totale ne peut dépasser 60% du PIB. A l'insistance du gouvernement allemand, ces règles furent amendées début 1999 par le Pacte Européen de stabilité et de croissance, qui servira de ligne directrice à la politique budgétaire des pays membres dans les années à venir. Selon ce Pacte, les budgets publics sont censés être équilibrés voire excédentaires à moyen terme. Cela s'impose au moins pour les "situations conjoncturelles normales" et toutes "fluctuations conjoncturelles normales" pourront être aisément absorbées, dans la limite d'un déficit de 3% du PIB. A partir de là, des règles plus strictes ont été fixées par rapport aux écarts. Un taux de déficit de 3% ne peut être dépassé qu'en cas d'urgence exceptionnelle, i.e de catastrophe naturelle, ou de grave récession de l'économie, faisant chuter le PIB réel de plus de 2% par an. Les souhaits sont toutefois très loin de la réalité. Quand on y regarde de plus près, l'écart est parfois considérable entre les déclarations politiques d'intention et les faits. La décision concernant la participation de certains pays à la Phase Trois de l'UME l'avait déjà laissé apparaître. Le Conseil Européen a souligné à plusieurs occasions -la dernière fois à la réunion de Dublin en décembre 1996- son intention d'appliquer de façon stricte les critères de discipline budgétaire. L'Institut Monétaire Européen (IME) a eu pour mission, en tant que prédécesseur de la Banque Centrale Européenne, de vérifier le respect des conditions préalables à l'introduction de la monnaie unique. Dans son rapport dit de convergence, l'IME conclut que seuls quatre Etats-membres : le Danemark, la Finlande, l'Irlande et le Luxembourg ont respecté pleinement les critères de convergence budgétaire. Dans huit des onze membres : Belgique, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Autriche et Portugal, un "effort d'assainissement supplémentaire important… s'avère nécessaire", a déclaré avec tact l'Institut Monétaire Européen. Ce rappel à l'ordre de l'Institut Monétaire Européen, appuyé par la Banque Fédérale d'Allemagne, qui employa des termes beaucoup plus nets dans son propre rapport de convergence, était censé servir deux buts quant à l'assainissement des finances publiques. D'une part, d'indiquer que les critères de convergence ne furent effectivement remplis que dans très peu de cas. Bien que les déficits soient inférieurs à 3% au cours de l'année de référence 1997 dans la plupart des pays de l'UME, de nombreux pays ont pourtant enfreint très nettement le deuxième critère. Dans certains cas, les coefficients d'endettement dépassaient nettement le plafond de 60%. C'était vrai pour l'Irlande, les Pays-Bas, l'Espagne et le Portugal. C'était particulièrement le cas pour la Belgique et l'Italie, dont les coefficients d'endettement par rapport au PIB dépassaient 120 %, et étaient donc deux fois plus élevés que le plafond autorisé par le Traité de Maastricht pour l'entrée dans l'UME. Les avertissements émis par les garants des monnaies Européennes de ne pas interrompre le processus de l'assainissement budgétaire étaient destinés à souligner qu'une politique budgétaire solide –une politique budgétaire durable au vrai sens du terme- ne peut se résumer à un "instantané photographique" d'une seule année ; mais plutôt que la réduction de la dette devait s'inscrire dans un processus sérieux et à long terme de rectitude budgétaire. Que ceux qui croient que les gouvernements rappelés à l'ordre de cette manière auront la tâche facile devant eux se souviennent dudit processus d'assainissement des finances publiques de la République Fédérale d'Allemagne dans les années 1980. C'est une contrevérité très répandue que de penser qu'une réduction des déficits publics entraînera automatiquement un rétrécissement de la dette publique, i.e du taux de la dette publique tel qu'il est défini dans le Traité de Maastricht, pour être plus précis. Beaucoup de gouvernements –y compris le gouvernement allemand- ont dû constater de façon pénible combien résorber une montagne de dettes accumulée rapidement pouvait être une tâche très épuisante, i.e de longue haleine, et combien ce processus pouvait peser sur les politiques budgétaires pendant des années voire des décennies.
Fig. 4 : Déficit et Dette (en pourcentage de PIB; Déficit (échelle gauche) Dette (échelle droite)) Source : Banque Centrale Européenne, Bulletins mensuels Comme le montre le tableau 4, bien qu'il y ait eu une nette diminution du déficit budgétaire global de la zone Euro depuis 1993, le taux d'endettement a nettement continué à augmenter de 1954 à 1996 et ne se résorbe que très lentement depuis cette date. Même dans le cas de la République Fédérale d'Allemagne dans les années 1980, le taux d'endettement n'a pu être vraiment réduit. La réduction régulière des déficits, n'a eu pour résultat que de ralentir le taux d'accroissement de la dette, pour aboutir finalement à une stabilisation du coefficient d'endettement autour de 43% à la fin des années 1980. Mais cela ne fut possible que parce que tout le processus bénéficia à l'époque de conditions favorables à la croissance économique.
Comptabilité publique "innovante" Le degré d'inertie considérable du système politique à l'égard de l'assainissement des finances publiques fait apparaître la vitesse à laquelle les pays membres de l'Union Européenne ont réussi à réduire leurs déficits au cours des deux ou trois ans précédant leur entrée dans l'UME. Cela m'amène au second argument avancé par les banques centrales en faveur d'un assainissement durable et contre une vision à trop court terme. De nombreuses mesures budgétaires prises par les pays Européens étaient aussi bien très limitées dans le temps qu'absolument pas valables en termes de politique budgétaire sérieuse. Les exemples abondèrent dans la presse, parfois avec une grande précision, sous la rubrique quelque peu ironique "Astuces de comptabilité publique " ou "Replâtrages budgétaires". ¨ En France, le gouvernement a reçu en 1997 un versement de France Télécom d'environ 385 milliards de francs et a repris dans son budget un passif correspondant aux créances de retraite à long terme ¨ En Italie, une "taxe Euro" a été instituée, dont 60% sont censés être remboursés dans les années à venir, afin d'assainir le budget. Des cotisations provisoires relatives aux retraites de fonctionnaires comportant certains versements par l'Etat ont vu ceux-ci reportées de six mois, le versement aux entreprises des crédits d'impôt des sociétés a été reporté et les paiements d'avance obligatoires au Trésor Public à faire auprès des trésoriers-payeurs ont été accrus. De plus, un délai d'attente de six mois a été fixé pour les retraités entre la date de dépôt de la demande et le premier versement de la retraite. En outre, il a été décidé de réduire les avances payées sur les marchés publics de 5 à 10% de la valeur du marché. Enfin, la dette des chemins de fer de l'Etat italien a été réévaluée. ¨ En Espagne, les recettes fiscales ont été avancées dans le temps par une augmentation des versements anticipés. L'Etat a accordé des garanties d'emprunts aux entreprises publiques telles que les chemins de fer espagnols et la radio – diffusion –télévision espagnole à la place des subventions d'exportation destinées à financer les pertes. ¨ La Belgique a vendu des réserves d'or officielles pour un montant d'environ 11 milliards de Deutsche Mark et cédé une partie de son patrimoine immobilier. ¨ L'Autriche a retiré du budget de l'Etat les comptes d'un établissement financier de crédit dont l'activité a été sous-traitée, et vendu une partie de ses participations dans la Banque d'Autriche. ¨ En 1997, l'Allemagne a reporté d'un exercice financier à l'autre certaines dépenses et a pu avancer dans le temps certains recettes en modifiant l'échéance de la taxe sur les carburants. De plus, des actions de la Lufthansa et de Deutsche Telekom ont été vendues lors d'opérations de privatisation. Enfin, une tentative malheureuse avorta visant à alléger la charge budgétaire grâce à une réévaluation des réserves monétaires détenues par la Bundesbank. Outre ces exemples, de nombreux gouvernements ont privatisé des entreprises publiques et ainsi allégé leurs budgets de créances à court terme. La privatisation n'est pas critiquable en soi ; elle est au contraire souhaitable chaque fois qu'elle permet aux entreprises de bénéficier de l'efficacité supérieure du secteur privé dans la production de biens et de services. Elle ne peut toutefois constituer la base solide d'une politique budgétaire durable. Toute part du patrimoine public une fois vendue ne peut plus engendrer de flux de recettes continu Les privatisations ne peuvent avoir un effet positif sur la structure des dépenses publiques que si le gouvernement agit non seulement de manière formelle en modifiant le statut juridique en transformant des entreprises publiques en sociétés privées, mais aussi abandonne sa politique de subventions aux entreprises publiques non rentables. Cela nécessite toutefois que les en-cours de la dette ou les créances relatives aux retraites à payer des entreprises publiques ne soient pas repris au passif du budget de l'Etat, comme ce fut le cas pour France Télécom et lors de la privatisation des chemins de fer allemands.
Perspectives à moyen terme La comptabilité publique "innovante" et les mesures budgétaires à courte vue ne peuvent résoudre les problèmes urgents de politique budgétaire. Une stratégie durable basée sur une perspective à moyen terme est indispensable. C'est donc avec curiosité et impatience que nous attendons de voir si les pays de la zone Euro donneront à leur politique budgétaire une base plus solide en 1998 que pendant l'année de référence 1997, jalonnée de mesures en trompe-l'œil. Le résultat est décevant. La Banque Centrale Européenne se désolait, à la fois dans son rapport mensuel de mars 1999 et dans son premier rapport annuel, qu'aucun progrès n'ait été fait dans l'assainissement des finances publiques. Le déficit budgétaire (moyenne pondérée) était de 2.1% du PIB en 1998. Le montant du déficit baissa ainsi de seulement 0.2 point par rapport à 1997, ce qui veut dire qu'elle est restée beaucoup plus proche du plafond fixé par le Traité de Maastricht que des valeurs admises par le Pacte de Stabilité et de Croissance. Cette très modeste réduction du déficit a été due "exclusivement à une croissance économique vigoureuse et non à des efforts sérieux d'assainissement budgétaire. En outre, les pays de la zone Euro bénéficièrent de taux d'intérêt bas, ce qui contribua à réduire les frais financiers d'environ 0,4 % en moyenne." Hormis cette comparaison avec l'année précédente, les perspectives à moyen terme ne sont malheureusement pas beaucoup plus brillantes non plus. "Afin de surveiller l'évolution des budgets et de déceler les signes précurseurs de dérapage budgétaire, mais aussi pour faciliter la coordination des politiques économiques (dans l'Union Européenne), un système d'alerte a été prévu dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance. A cette fin, les pays participants soumettent leurs programmes de stabilisation annuels au Conseil et à la Commission dans lesquels figurent leurs objectifs budgétaires à moyen terme." Les plans financiers à moyen terme présentés jusqu'ici font apparaître que la plupart des pays sont encore loin d'atteindre leur objectif à moyen terme : obtenir un "budget proche de l'équilibre ou excédentaire", comme le stipule le Pacte de Stabilité et de Croissance. Dans le même temps, la plupart des gouvernements pensent qu'ils ne progresseront que très peu vers ce but au cours des prochaines années. Ils semblent plutôt tabler sur l'hypothèse d'une croissance économique continue, assortie de taux d'intérêt bas et sur les effets bénéfiques de cette évolution sur les finances publiques. En cas de décrochage ou de ralentissement durable de la croissance économique, les déficits publics pourraient aisément atteindre la limite d'endettement, les plans financiers actuels ne comprenant pas de marges de sécurité suffisantes… De plus, les niveaux de dette publique restent nettement trop élevés, et les taux d'endettement n'ont commencé à baisser que très récemment, sans que des signes clairs de résorption accélérée n'apparaisse. Ce faisant, les taux d'endettement continuent à peser lourdement sur les finances publiques, le service de la dette absorbant une part importante des recettes publiques. En raison de leurs niveaux d'endettement extrêmement élevés, les Etats membres de la zone Euro ont consacré plus de 5% de leur PIB au règlement des intérêts de leur dette. L'époque est révolue depuis longtemps, où les gouvernements pouvaient encore gagner une certaine marge de manœuvre par le biais de l'impasse budgétaire. Les déficits ne permettent plus d'assurer le service de la dette. La République Fédérale d'Allemagne en est un exemple patent. Les prévisions des instituts de recherche économique situent l'impasse budgétaire allemande un peu en dessous de 245 milliards de FF cette année (1999). L'intérêt sur la dette en 1999 est deux fois plus élevé, i.e presque 500 milliards de FF. Même si les nouveaux emprunts publics émis chaque année sont intégralement consacrés au remboursement des intérêts de la dette, 275 milliards de FF d'impôts supplémentaires seront prélevés afin de rembourser la totalité des intérêts correspondant au service de la dette.
Sens des investissements publics On oppose communément à cette logique le fait qu'il n'y a pas lieu d'exprimer de mise en garde générale à l'encontre de l'impasse budgétaire comme outil de gestion des dépenses publiques, et qu'elle serait même souhaitable, tant qu'elle ne sert qu'à financer les investissements publics. Au cours de ces dernières décennies, les gouvernements ont certes accordé une attention insuffisante à l'emploi productif de leurs dépenses. La part qu'ont représenté les dépenses publiques et la dette publique par rapport au PIB a augmenté et c'est pourquoi la part du PIB consacrée aux dépenses d'investissement n'a cessé de diminuer. En favorisant les dépenses de consommation, les gouvernements ont causé un préjudice économique considérable en freinant l'épargne, la croissance économique et l'emploi. Il est surprenant que des particuliers tiennent encore à épargner une part importante de leurs revenus, alors que le gouvernement juge manifestement opportun de réduire ces derniers (i.e. leur capacité d'épargne) par des impôts élevés, et de canaliser ces fonds vers la consommation à long terme ; comme si le gouvernement s'ingéniait à corriger la volonté d'épargne des citoyens. Le rappel à l'ordre des pouvoirs publics les incitant à veiller à ce que la structure des dépenses publiques soit orientée vers l'investissement est justifiée sans aucun doute. Toutefois, le jugement positif porté sur les investissements publics et des moyens de financement est sujet à caution. Même si l'on part du principe, quelque peu exagéré, que toutes les dépenses publiques sont –intrinsèquement- productives d'une façon ou d'une autre, il ne faut pas oublier qu'elles doivent être financées, et que l'intervention des pouvoirs publics à cet effet (i.e la levée d'impôts et le recours aux marchés financiers) comporte en tout état de cause un coût économique. Il faut donc peser les inconvénients découlant de leur financement par rapport aux avantages intrinsèques des dépenses elles-mêmes. Il faut faire un pas de plus dans le raisonnement sous l'angle de l'économie réelle. La charge intrinsèque des mesures financières prises par les pouvoirs publics ont pour but de suppléer au recul de l'activité économique privée en s'efforçant aussi de mieux mobiliser la capacité productive de l'économie. C'est la raison sérieuse pour laquelle toute expansion de l'activité du secteur public a ses limites économiques. Il ne s'agit pas simplement d'évaluer la productivité de l'investissement public mais aussi celle des investissements de substitution privés dont il prend la place. En d'autres termes : même si les dépenses consacrées aux investissements publics sont productives, leur accroissement n'aura de sens que si leur productivité est supérieure à celle de l'investissement privé qu'ils a évincé. Suivant ce raisonnement, aucune réserve ne s'impose si l'appel à accroître les investissements publics incite les hommes politiques à donner aux dépenses publiques une orientation tournée vers l'avenir. Cependant, ce ne doit surtout pas se traduire dans la pratique une augmentation du secteur public. Il faut accorder plus de place à l'investissement privé –à l'activité du secteur privé - car la croissance économique et le plein emploi ne pourront être obtenus sans cela.
La part du secteur public dans le PIB est trop grande Dans beaucoup de pays de l'UE, la part des recettes publiques a atteint un niveau nuisible à la croissance économique. Nous trouvons que la part des recettes publiques dépasse nettement 50% du PIB dans un certain nombre de pays membres : (le Danemark, la Finlande, la Suède) ou approchant 50% : (la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche). En Allemagne, le taux d'imposition global a notablement baissé depuis le début des années 90. D'autre part, les cotisations de la Sécurité Sociale ont été augmentées, de sorte que la part totale des recettes publiques par rapport au PIB a encore augmenté. Assainir les déficits budgétaires en augmentant les impôts et les cotisations de la Sécurité Sociale –a été l'approche choisie par de nombreux pays Européens ces dernières années- et cependant elle est mauvaise. Elle ne permet pas de résoudre les problèmes de croissance économique et d'emploi en Europe. A cet égard, il n'est pas non plus très utile que les hommes politiques évoquent fièrement le fait que la part du secteur public allemand est le plus faible de toute l'Europe. Dans le contexte économique de la mondialisation, les pays de l'UE ne se font pas seulement concurrence entre eux pour attirer des capitaux mobiles, censés créer des emplois. Ils font aussi concurrence aux pays d'Asie et d'Amérique. Ces derniers ont des parts de dépenses publiques par rapport au PIB beaucoup plus faibles, i.e 36% au Japon et 32% aux USA. Les partenaires Européens ont jusqu'alors évité d'aborder la question de savoir quelle doit être la place du secteur public dans l'économie pour que celle-ci retrouve de la souplesse et maintienne sa position concurrentielle sur les marchés mondiaux. Ce débat est urgent et pourrait aider l'Euro à devenir une monnaie forte et stable. Au lieu de cela, les pays de l'UE ont récemment entrepris de chercher des moyens de limiter la concurrence budgétaire déloyale. Leur crainte de perdre des recettes fiscales est visiblement plus grande que celle d'exercer des pressions excessives sur les salariés et les investisseurs par une fiscalité trop lourde ou de les pousser dans les bras de l'économie clandestine. La conception d'une politique budgétaire durable et supportable suppose que l'on ne pas s'arrête à l'analyse statique des conditions en vigueur. Elle doit prévenir toute évolution pouvant entraîner des crises à moyen et à plus long terme. Les experts de l'OCDE et de la Banque Centrale Européenne ont souligné dans leurs rapports les plus récents qu'il fallait réduire la pression fiscale dès aujourd'hui, de façon à prévenir les charges budgétaires pesant sur les budget futurs. On sait depuis longtemps que les "finances publiques en général et les systèmes de retraites par répartition -et les systèmes de santé, en particulier- vont connaître de sérieuses difficultés financières à moyen terme dans presque tous les pays de la zone Euro à cause du vieillissement des populations. C'est pourquoi la planification budgétaire publique doit être conçue de façon non seulement à prémunir les finances publiques contre les effets financiers d'éventuelles récessions futures, mais aussi afin de constituer des réserves permettant de réduire les futures créances implicites qui se sont accumulées dans le secteur public."
Choix comparé d'une politique de gestion de l'offre par rapport à celle d'une maîtrise de la demandedans le processus d'assainissement budgétaire La part des dépenses publiques et de la dette publique par rapport au PIB a atteint non seulement en Allemagne mais aussi dans beaucoup d'autres pays d'Europe un niveau tel qu'il est indispensable de faire machine arrière parce que le coût des intérêts élevés sont une lourde charge pour les budgets publics et parce que l'étendue du secteur public est telle qu'elle conduit à la marginalisation du secteur privé comme facteur de croissance économique et menace donc l'investissement et l'emploi. Ces problèmes sont connus depuis plus de vingt ans et, malgré cela, de profonds désaccords subsistent quant au champ d'application des mesures d'assainissement et à la compatibilité des mesures agissant sur l'offre et celles qui agissant sur la demande. Tout ceci parce qu'un programme qui comporte, d'un côté des compressions de dépenses publiques et qui est censé, d'autre part, avoir un effet de relance prometteur, semble contradictoire au premier abord. La controverse de politique économique concernant l'action sur l'offre par rapport à la régulation de la demande n'est pas nouvelle. Toutefois, elle s'est exacerbée dans les récents débats de politique économique. La régulation de la demande n'est nullement impossible. Cependant, il faut être bien conscient de ses limites pour deux raisons : d'une part, l'expérience de politique budgétaire expansionniste au cours de ces dernières décades a été décevante à tous égards. Les périodes de politique budgétaire allemande expansionnistes n'ont jamais été, par exemple, autofinancées comme elles auraient dû l'être en théorie. Par contre, elles ont eu des effets négatifs tels que la hausse des dépenses publiques et des taux d'endettement. d'autre part, le problème du chômage élevé en Europe ne provient pas seulement d'une utilisation insuffisante des capacités de production. Il est plutôt dû au manque d'investissements privés, sans lesquels les emplois ne peuvent être créés en nombre suffisant. Les problèmes structurels de ce type ne peuvent donc se résoudre par une politique de régulation de la demande, qui risquerait de contrecarrer la politique monétaire. Ainsi par exemple, les calculs de l'OCDE ont montré que le taux de chômage, de 11.4% en 1997 en Allemagne, aurait pu être réduit de 1.8% maximum, sans risquer de conflit avec la politique monétaire. Toute tentative d'aller au-delà de ce point aurait entraîné une augmentation du taux d'inflation. Une telle stratégie serait une lourde erreur. Déjà au début des années 1970, un ministre des finances allemand de l'époque (qui devint plus tard chancelier) fut d'avis que le peuple allemand supporterait plus volontiers une hausse des prix de 5% qu'une augmentation du chômage de 5%, pour constater par la suite que la politique économique ne permettait pas de choisir entre plus de chômage et plus d'inflation. Toute tentative de la part des autorités budgétaires de relance de la demande, aux dépens de la stabilité monétaire, aboutit à l'inflation, et conduit à la fois à l'augmentation du taux de chômage et du taux d'inflation de l'économie. Enfin, il faut se demander à l'inverse si l'assainissement des finances publiques a vraiment des effets restrictifs sur le volet "dépenses" du budget, i.e si les compressions budgétaires empêchent la création d'emplois, nuisant ainsi à l'économie. Il existe un certain nombre de considérations théoriques et d'expériences pratiques qui contredisent cette thèse, surtout si l'on regarde au-delà du court terme. Nul doute que la part des dépenses et des recettes publiques dans l'économie ait atteint des valeurs critiques. Si le gouvernement est capable de laisser espérer un allégement fiscal durable à venir, en étant crédible, et s'il prend des mesures vigoureuses de réduction des dépenses publiques, garantissant une baisse future de la fiscalité et a recours aux marchés financiers, les ménages et les entreprises privées augmenteront fortement leur consommation, anticipant les réductions d'impôts futures, agissant ainsi malgré ou même à cause de la diminution de la demande publique. Des preuves empiriques montrent que ces considérations ne sont pas seulement de nature théorique. Quelques réussites spectaculaires de politiques d'assainissement des finances publiques ont été obtenues par le Danemark, l'Irlande, la Suède et l'Angleterre. Une analyse approfondie des politiques d' assainissement des finances publiques dans de nombreux pays de l'OCDE révèle qu'elle assombrissent le climat économique quand elles sont trop timorées. Alors que des réductions fortes et continues de la demande publique peuvent avoir un effet positif sur la demande privée. Il est apparu clairement que non seulement l'étendue mais aussi la structure des mesures d'assainissement étaient des facteurs décisifs pour le succès des interventions de politique budgétaire. Des cas d'assainissement réussi ont été avant tout dus à la réduction des dépenses publiques et non à l'augmentation des impôts. L'effort d'ajustement a porté beaucoup plus sur la réduction du coût des transferts sociaux et des salaires des fonctionnaires que sur la réduction de l'investissement public. Tout bien pesé, l'expérience montre que dans de nombreux pays une politique d'assainissement ferme et courageuse, ne reculant pas devant des réductions sensibles des prestations sociales et des services publics, était la meilleure façon de rendre sa liberté d'action à la politique budgétaire, ouvrant ainsi de nouvelles perspectives de croissance et d'emploi. |
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